همشهری آنلاین - گروه سیاسی: مسعود پزشکیان رئیس‌جمهور روز سه‌شنبه ۲۹ مهرماه قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به «کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تامین مالی تروریسم» را برای اجرا ابلاغ کرد. پیوستن ایران به این کنوانسیون به چه معناست و با حق‌شرط‌هایی که گذاشته است چه نتایجی محتمل است؟
الحاق به کنوانسیون مقابله با تامین مالی ترویسم به معنی پذیرش چارچوب‌های بین‌المللی برای شناسایی، پیگیری و مسدودسازی منابع مالی مرتبط با تروریسم است؛ تعهدی که در عمل مستلزم قانون‌گذاری داخلی، توسعه ظرفیت‌های اطلاعات مالی، و همکاری محدود با نهادها و کشورهایی است که در چارچوب معاهده می‌توانند اطلاعات مربوط به تراکنش‌های مشکوک را به اشتراک بگذارند. این همان بخشی است که اصلی‌ترین مخالفان را نگران کرد: احتمال آنکه تبادل اطلاعات مالی بین‌المللی بتواند مسیرها و بازیگران مالی‌ای را که به نحوی مرتبط با ایران هستند، آشکار کند.
ایران ۴ قانون را از ۲۰۱۶ تا ۲۰۱۹ تصویب کرد تا با توصیه‌های FATF هم‌خوان شود: اصلاح قانون مبارزه با پولشویی، اصلاح قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم، قانون الحاق به کنوانسیون پالرمو (جرایم سازمان‌یافته فراملی) و قانون الحاق به مقابله با تامین مالی تروریسم (CFT). برای اینکه ایران از فهرست قرمز اف‌ای‌تی‌اف خارج شود، تنها ثبت نام در معاهدات کافی نیست؛ لازم است اقدام‌های مشخص، قابل راستی‌آزمایی و پایداری مانند تصویب قوانین بدون ابهام، نمونه‌های عملی پیگیری قضایی، مسدودسازی دارایی‌های مرتبط، تبادل اثبات‌شده اطلاعات با واحدهای اطلاعات مالی (FIU) دیگر و بسته‌های آموزشی و نظارتی به بانک‌ها فراهم شود. ابلاغ اخیر پزشکیان یعنی دولت حالا می‌خواهد رسماً وارد مرحله گزارش‌دهی و اجرای سی‌اف‌تی شود.
همزمان ۲ مسیر طی می‌شود: ایران برای سازمان ملل (در چارچوب CFT) گزارش حقوقی می‌دهد و از سوی دیگر برای اف‌ای‌تی‌اف (از طریق MENAFATF) گزارش فنی و اجرایی می‌فرستد. گروه ویژه اقدام مالی (FATF) تا وقتی اطمینان نکند که اجرای واقعی و بدون استثنا در جریان است، ایران در فهرست سیاه می‌ماند، حتی اگر از نظر حقوقی عضو سی‌اف‌تی شده باشد.
یک حق شرط مهم
حق شرط گذاشتن در حقوق بین‌الملل مرسوم است و به کشورها اجازه می‌دهد بدون قبول کامل همه مفاد، عضو شوند. از لحاظ فنی همین اقدام ایران باعث می‌شود ایران رسما طرف معاهده باشد اما با استثناهایی که خودش تعیین کرده است. با این حال، یک قید مهم وجود دارد: حق‌شرط‌ها نباید با «هدف و روح» معاهده ناسازگار باشند؛ اگر حق‌شرط عملا معاهده را بی‌معنی کند، دیگر کشورها می‌توانند به آن اعتراض کنند. در بخش مهمی از ماده واحده قانون الحاق ایران به کنوانسیون بر این مسئله تاکید شده است که شورای عالی امنیت ملی جمهوری اسلامی ایران مصادیق افراد، گروه‌ها و سازمان‌های تروریستی مندرج در معاهده را تعیین می‌کند و جهت اجرا به مراجع قانونی کشور ابلاغ خواهد کرد. مفاد ماده ۶ معاهده نمی‌تواند این حق مصرح در مقدمه معاهده را محدود کند.
سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری، نه دسترسی به داده
عضویت ایران در کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم برخی الزامات برایش ایجاد می‌کند که جنبه حقوقی و بین‌دولتی دارد. در این چارچوب، ایران باید گزارش‌هایی را برای دبیرکل سازمان ملل یا دفتر مقابله با مواد مخدر و جرم (UNODC) ارسال کند. این گزارش‌ها معمولا شامل موارد قوانین داخلی که برای جرم‌انگاری تامین مالی تروریسم تصویب شده‌اند (مثل اصلاح قانون مبارزه با پولشویی یا قانون مجازات اسلامی)، ساختار نهادی کشور برای اجرای این قوانین (مثل «واحد اطلاعات مالی» یا FIU در وزارت اقتصاد)، همکاری‌های قضایی با سایر کشورها (مثل استرداد مجرمان یا مسدود کردن دارایی‌ها در پاسخ به درخواست بین‌المللی) و نحوه اجرای مصوبات شورای امنیت درباره گروه‌های تروریستی (مثل قطعنامه ۱۳۷۳ و ۲۱۷۸) می‌شود. ایران در این چارچوب باید برای سازمان ملل توضیح دهد که چه سازوکارهای قانونی و اجرایی برای مسدود کردن منابع مالی تروریسم ایجاد کرده است. در عین حال این گزارش‌ها مربوط به سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری هستند، نه دسترسی به داده‌های بانکی جزئی یا تبادل اطلاعات محرمانه.
کنوانسیون سی‌اف‌تی فقط تعهد حقوقی ایجاد می‌کند، نه نظارت فنی آنلاین
کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم (CFT) از کشورها می‌خواهد تامین مالی تروریسم را جرم‌انگاری کنند، وجوه مشکوک را شناسایی و مسدود کنند و در صورت درخواست رسمی، اطلاعات لازم را در چارچوب همکاری قضایی به کشور درخواست‌کننده بدهند. اما هیچ شبکه یا سامانه‌ای ندارد که مستقیما به حساب‌های بانکی متصل باشد؛ هیچ «مرکز داده» بین‌المللی برای رصد تراکنش‌ها در لحظه وجود ندارد و تبادل اطلاعات فقط با درخواست رسمی، از طریق نهادهای قضایی یا امنیتی و با مجوز داخلی انجام می‌شود. به‌عبارتی، ایران متعهد می‌شود در صورت درخواست مثلا فرانسه یا روسیه درباره یک فرد یا حساب مظنون، در قالب قضایی بررسی کند و اگر دلایل کافی بود، اطلاعات مربوط را بدهد، نه اینکه در هر لحظه داده‌های مالی‌اش در جایی قابل مشاهده باشد.
روش‌های رسمی شناسایی و نظارت
نهاد اصلی بین‌المللی که اجرای استانداردهای ضدپول‌شویی و مقابله با تامین مالی تروریسم را پیگیری می‌کند اف‌ای‌تی‌اف (FATF) است و روش کارش مبتنی بر «ارزیابی متقابل» (Mutual Evaluation) است؛ تیمی از کارشناسان کشورهای عضو به کشور مورد ارزیابی سفر می‌کنند، شواهد می‌خواهند، و فقط به این که یک قانون نوشته شده نگاه نمی‌کنند، بلکه دنبال سند هستند که نشان دهد قانون عملا اجرا می‌شود: گزارش‌های پرونده‌ای، آمار پیگیری قضایی، مسدودسازی دارایی‌ها، گزارش‌های تراکنش‌های مشکوک به‌نام (STR) و نمونه‌هایی از همکاری بین‌المللی. یعنی ارزیابی اف‌ای‌تی‌اف کاملا فنی و مبتنی بر شواهد بررسی می‌کند که «عملکرد» وجود دارد، نه فقط «متن قانون».
حق‌شرط جایز است؟
اگر کشوری حق‌شرط بگذارد، دبیرخانه مربوط در سازمان ملل آن را به اطلاع همه کشورهای عضو می‌رساند. سپس هر کشور عضو می‌تواند در مهلت مشخص (معمولا ۱۲ ماه) اعلام کند که «قبول دارم» یا «اعتراض دارم چون این حق‌شرط با هدف معاهده ناسازگار است.» اگر چند کشور مهم اعتراض کنند، آن حق‌شرط عملا بی‌اثر می‌شود، چون دیگر تعهد متقابل بین ایران و آن کشورها شکل نمی‌گیرد. پس پذیرش یا رد حق‌شرط در سطح خودِ کشورهای عضو بررسی می‌شود، نه توسط اف‌ای‌تی‌اف.
ربط سی‌اف‌تی و اف‌ای‌تی‌اف
الحاق ایران به کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم موسوم به سی‌اف‌تی کجای ماجرای خروج از فهرست سیاه گروه ویژه اقدام مالی موسوم به اف‌ای‌تی‌اف قرار دارد؟ گروه ویژه اقدام مالی سازمان مستقل از سازمان ملل است. این گروه سیاسی و فنی استانداردهای جهانی برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم را تعیین می‌کند. اف‌ای‌تی‌اف به زبان خودش یک معاهده نیست ولی نهادی است که کشورها را از نظر «اجرای موثر» استانداردهای مالی بررسی می‌کند: آیا کشور مزبور سی‌اف‌تی را تصویب کرده؟ آیا قوانین داخلیش مطابق مفاد سی‌اف‌تی است؟ آیا واقعا تراکنش‌های مشکوک را پیگیری و گزارش می‌دهد یا نه؟ بنابراین، کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم یک معاهده‌ی حقوقی زیر چتر سازمان ملل است، در حالی‌که گروه ویژه اقدام مالی یک نهاد بین‌دولتی ارزیاب عملکرد مالی کشورهاست.
اف‌ای‌تی‌اف فقط چارچوب نظارتی دارد، نه پایگاه داده جهانی
اف‌ای‌تی‌اف یک نهاد ارزیاب است، نه سامانه اطلاعاتی؛ از کشورها می‌خواهد «واحد اطلاعات مالی» (FIU) تشکیل دهند تا تراکنش‌های مشکوک را رصد و تحلیل کنند؛ ولی این اطلاعات در داخل کشور نگه داشته می‌شود و محرمانه است. فقط در صورت وجود «تفاهمنامه دوجانبه» بین دو واحد اطلاعات مالی، ممکن است اطلاعات خاصی به کشور دیگر منتقل شود (آن‌هم معمولا فقط درباره پرونده‌های خاص، نه همه تراکنش‌ها). در ایران این نهاد همان واحد اطلاعات مالی وزارت اقتصاد است، که اطلاعات را از بانک‌ها دریافت می‌کند، تحلیل می‌کند و فقط با اجازه و سازوکار قانونی خاص، بخشی از داده‌ها را برای همکاری قضایی بین‌المللی می‌فرستد.
واقعیت فنی دنیا: هیچ دیتابیس مرکزی جهانی برای ردیابی حساب‌ها وجود ندارد
حتی کشورهای پیشرفته مثل آمریکا یا اعضای اف‌ای‌تی‌اف هم دسترسی لحظه‌ای به تراکنش‌های کشورهای دیگر ندارند. چیزی که دارند شبکه‌هایی مثل سوئیفت (SWIFT، شبکه پیام‌رسان مالی بین‌بانکی جهانی) یا گروه اگمونت (Egmont Group، شبکه ارتباطی بین واحدهای اطلاعات مالی کشورها) است. اما در هر ۲ مورد داده‌ها فقط در سطح «پیام انتقال پول» یا «اطلاعات خلاصه» منتقل می‌شوند و هیچ‌کدام شامل اطلاعات جزئی حساب‌ها یا افراد به شکل بلادرنگ نیست.
