عصر ایران؛ مجتبی خانیان- اظهارات اخیر سیدمحمد خاتمی درباره ضرورت «بازپس‌گیری حقوق و اختیارات دولت» بار دیگر توجه تحلیل‌گران را به مسئله‌ای قدیمی اما حل‌نشده جلب کرده است: محدودیت ساختاری دولت در جمهوری اسلامی ایران.
این موضوع اگرچه در سطح سیاسی مطرح می‌شود، اما ماهیت آن حقوقی، نهادی و حکمرانی است و پیامدهای مستقیم آن بر کارآمدی، پاسخ‌گویی و توسعه ملی دیده می‌شود.
طی ۲۵ سال اخیر، تقریباً تمامی رؤسای‌جمهور—از خاتمی تا احمدی‌نژاد، روحانی و حتی رئیسی—در مقاطع مختلف به نحوی از «کمبود اختیارات» یا «وجود مراکز تصمیم‌گیری موازی» گلایه کرده‌اند. تکرار این شکایت‌ها از سوی دولت‌هایی با گرایش‌های متفاوت، نشان می‌دهد موضوع نه به شخصیت‌ها مرتبط است و نه به اختلاف‌های سیاسی، بلکه ریشه در ساختار حکمرانی و توزیع قدرت دارد.
این گزارش تحلیلی سه محور اصلی را بررسی می‌کند:
۱) اختیاراتی که دولت انتخابی ایران از دست داده یا عملاً بی‌اثر شده است،
۲) مقایسه اختیارات دولت ایران با دولت‌های استاندارد،
۳) اختیارات موردنیاز دولت و اقداماتی که دولت پزشکیان برای احیای آن‌ها باید دنبال کند.
۱–۱. سیاست خارجی و امنیت ملی: چندمرکز‌گرایی نهادی
قانون اساسی دولت را مسئول اجرای سیاست خارجی می‌داند، اما در عمل:
دستگاه دیپلماسی در تصمیم‌گیری‌های کلیدی منطقه‌ای و امنیتی اختیار کامل ندارد.
در موضوعاتی مانند روابط با آمریکا، پرونده هسته‌ای، سیاست‌های منطقه‌ای، همکاری‌های راهبردی، یا تعیین خطوط قرمز مذاکرات، نهادهای فرادولتی نقش تعیین‌کننده دارند.
حتی دولت‌هایی که تصور می‌شد با بدنه حاکمیت هماهنگ هستند نیز با این محدودیت مواجه شدند. احمدی‌نژاد در سال‌های پایانی دولتش به‌صراحت اعلام کرد «در مسائل اصلی سیاست خارجی دولت تصمیم‌گیر نهایی نیست».
در مقایسه بین‌المللی، تقریباً در تمامی نظام‌های ریاستی و نیمه‌ریاستی، سیاست خارجی و دفاعی یکپارچه و تحت فرمان دولت است؛ اما در ایران ساختار «چندبازیگری» باعث ایجاد ناهماهنگی، تأخیر در تصمیمات و تداخل مأموریت‌ها شده است.
۱–۲. سیاست‌های فرهنگی، رسانه‌ای و فضای مجازی: واگذاری صلاحیت به شوراهای عالی
در حوزه فرهنگ و رسانه، اختیارات دولت طی دهه‌ها کاهش یافته است:
صداوسیما خارج از قوه مجریه اداره می‌شود و دولت کنترل سیاست‌گذاری آن را ندارد.
شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی سیاست‌گذار اصلی حوزه فرهنگ و اینترنت هستند و اکثریت اعضایشان انتصابی‌اند.
این ساختار در دولت‌های مختلف منجر به چالش شد:
دولت خاتمی در موضوع آزادی مطبوعات و اصلاح نظام رسانه‌ای بارها با انواع این شوراها اختلاف داشت.
دولت روحانی به‌صراحت اعلام کرد «دولت نقشی در فیلترینگ ندارد» و تصمیمات کلیدی در نهادهای فرادولتی گرفته می‌شود.
این وضعیت در مقایسه جهانی نامتعارف است، زیرا در بسیاری از نظام‌ها رسانه ملی و سیاست‌گذاری فرهنگی تحت نظارت یا مدیریت مستقیم دولت است.
۱–۳. اقتصاد: گسترش بخش شبه‌دولتی و کاهش قدرت تنظیم‌گری دولت
مهم‌ترین حوزه‌ای که دولت در آن عملاً اختیار حداقلی دارد، اقتصاد است. ساختار اقتصاد ایران متشکل از سه جزء است:
۱) دولت،
۲) بخش خصوصی،
۳) نهادهای عمومی غیردولتی و شبه‌دولتی.
بخش سوم، که سهم مسلطی در اقتصاد دارد، شامل مجموعه‌هایی مانند:
بنیاد مستضعفان،
ستاد اجرایی فرمان امام،
آستان قدس رضوی،
و هلدینگ‌های نظامی–اقتصادی متعدد.
این نهادها در صنایع کلان—از پتروشیمی و فولاد تا مخابرات، بانکداری، تجارت خارجی و پروژه‌های بزرگ عمرانی—حضور پررنگ دارند، اما در برابر دولت پاسخ‌گو نیستند و در بسیاری موارد از شفافیت مالیاتی و نظارتی معاف‌اند.
چند نکته مهم:
دولت احمدی‌نژاد بارها از «اژدهای هفت‌سر فساد» و نفوذ نهادهای موازی در اقتصاد گلایه کرد.
دولت روحانی از «اقتصاد غیرشفاف و خارج از کنترل دولت» سخن گفت.
حتی دولت رئیسی نیز به برخی موانع ساختاری در تصمیمات اقتصادی اشاره داشت.
در حالی که در اقتصادهای استاندارد:
تمام بازیگران اقتصادی، اعم از دولتی و عمومی، تحت نظارت مستقیم و شفاف قوه مجریه‌اند،
و بنگاه‌های شبه‌دولتی عملاً وجود ندارند.
۱–۴. سیاست امنیت داخلی: دولت مسئول بدون اختیار
تصمیم‌گیری در بحران‌های داخلی، اعتراضات و مدیریت امنیت شهری در ایران عمدتاً در سطح فرابخشی انجام می‌شود:
شورای عالی امنیت ملی اختیار نهایی دارد و دولت در آن تنها یک رأی دارد.
با اینکه پیامد سیاسی و اجتماعی رویدادهای امنیت داخلی به پای دولت نوشته می‌شود، اما اختیار تصمیم‌گیری کامل در اختیار دولت نیست.
۱–۵. فرایندهای انتخاباتی و نظارت استصوابی
وزارت کشور مجری انتخابات است، اما تعیین صلاحیت‌ها و نظارت نهایی در اختیار شورای نگهبان است.
این مسئله بارها روند سیاسی را تحت تأثیر قرار داده:
دولت خاتمی برای رفع همین محدودیت «لایحه دوقلو» را طرح کرد.
بخش اول آن برای افزایش اختیارات ریاست‌جمهوری در اجرای قانون اساسی بود و بخش دوم برای اصلاح نظارت استصوابی. این لایحه با مقاومت شورای نگهبان و نهادهای قدرت متوقف شد.
احمدی‌نژاد نیز در دوره دوم ریاست‌جمهوری صریحاً اعلام کرد نظارت استصوابی باید محدود شود و دولت مرجع اصلی اجرای انتخابات است.
این موارد نشان می‌دهد مسئله اختیارات دولت در انتخابات نه سیاسی و نه جناحی، بلکه ساختاری است.
۱–۶. محدودیت در انتصابات
فشارهای فرادولتی در انتخاب استانداران، معاونان وزرا و حتی وزرا یکی از مشکلات مستمر دولت‌ها بوده است.
دولت‌ها برای اعمال سیاست‌های انتخاباتی خود نیازمند تیم منسجم‌اند، اما این امکان همیشه فراهم نبوده است.
در اغلب کشورها—اعم از مدل پارلمانی، نیمه‌ریاستی یا ریاستی—ویژگی‌های زیر وجود دارد:
۲–۱. تمرکز سیاست خارجی و امنیتی در دولت
تمام بازیگران نظامی، امنیتی و دیپلماتیک نهایتاً تابع تصمیم دولت هستند و چندمرکز‌گرایی وجود ندارد.
۲–۲. رسانه ملی تحت نظارت مستقیم دولت
در بسیاری از نظام‌ها، دولت نقش کلیدی در تعیین مدیران، خط‌مشی و پاسخ‌گویی رسانه ملی دارد؛ چیزی که در ایران وجود ندارد.
۲–۳. ساختار اقتصادی شفاف و قابل نظارت
اقتصادهای بزرگ فاقد نهادهای شبه‌دولتی هستند و دولت مسئول کامل سیاست‌های مالی، پولی و ارزی است.
اما در ایران سهم نهادهای عمومی غیردولتی از تولید ناخالص داخلی بسیار قابل توجه است و چند ده درصد اقتصاد تحت نظارت دولت نیست.
۲–۴. حاکمیت دولت بر سیاست فضای مجازی
در کشورهای دیگر، سیاست‌های اینترنت و تنظیم‌گری ارتباطات در وزارت ارتباطات تعیین می‌شود، نه شوراهای موازی.
۲–۵. انتخابات تحت مدیریت و نظارت دولت
در بیشتر کشورها تعیین صلاحیت‌ها اگر وجود داشته باشد، توسط یک مرجع کاملاً بی‌طرف یا قضایی انجام می‌شود، نه نهادی سیاسی.
در ایران، دولت صرفاً «مجری» است و نقش سیاست‌گذار ندارد.
۳–۱. اختیار واقعی در سیاست خارجی
دولت باید محور اصلی سیاست خارجی، مذاکره، توافقات امنیتی و تعیین راهبردهای منطقه‌ای باشد.
۳–۲. مدیریت یکپارچه اقتصاد
این شامل نظارت بر تمامی نهادهای اقتصادی قدرتمند، شفافیت مالیاتی، و کنترل جریان تجارت، ارز و سرمایه است.
۳–۳. اختیار کامل در انتصابات اجرایی
بدون اختیار واقعی در تعیین مدیران، هیچ برنامه اجرایی پایدار شکل نمی‌گیرد.
۳–۴. اختیارات رسانه‌ای و دیجیتال
دولت باید نقش مؤثر در سیاست‌گذاری فضای مجازی و رسانه ملی داشته باشد.
۳–۵. اختیارات انتخاباتی
ازجمله اصلاح قوانین نظارت استصوابی و امکان اجرای درست قانون اساسی در حوزه انتخابات.
۳–۶. اختیارات امنیت داخلی
دولت باید قادر باشد مدل امنیت داخلی را مطابق برنامه سیاسی خود تنظیم کند.
۴–۱. تعریف رسمی «سند اختیارات دولت»
تهیه یک سند جامع برای تبیین محدوده اختیارات و موانع اجرایی، مشابه تجربه «لایحه دوقلو» اما با قالب و منطق جدید حقوقی.
۴–۲. پیگیری اصلاحات قانونی و آیین‌نامه‌ای
بخشی از محدودیت‌ها نه در قانون اساسی، بلکه در مصوبات شوراهای عالی و آیین‌نامه‌های داخلی نهادهاست.
دولت می‌تواند با ارائه لوایح مشخص این محدودیت‌ها را کاهش دهد.
۴–۳. گفتمان‌سازی عمومی و ایجاد مطالبه ملی
تغییر ساختار بدون پشتوانه افکار عمومی امکان‌پذیر نیست.
پزشکیان باید مسئله «اختیار دولت» را به موضوعی عمومی و ملی تبدیل کند.
۴–۴. تعامل راهبردی با نهادهای فرادولتی
تجربه دولت‌های پیشین نشان می‌دهد تقابل مستقیم جواب نمی‌دهد.
تعامل، گفت‌وگو و اجماع‌سازی مسیر مؤثرتر است.
۴–۵. فعال‌سازی ظرفیت اصل ۱۱۳ قانون اساسی
رئیس‌جمهور مسئول اجرای قانون اساسی است.
استفاده از این ظرفیت و ارائه گزارش رسمی درباره موانع اجرای قانون اساسی می‌تواند قدرت چانه‌زنی دولت را افزایش دهد.
ساختار حکمرانی ایران در وضعیت کنونی، دولت‌ها را با مسئولیت سنگین اما اختیار محدود مواجه کرده است. تداوم این وضعیت، کارآمدی قوه مجریه و اعتماد عمومی را کاهش می‌دهد و بر توسعه اقتصادی و ثبات اجتماعی اثر مستقیم دارد.
دولت پزشکیان اگر قصد دارد برنامه‌های اصلاحی، اقتصادی و دیپلماتیک خود را پیش ببرد، باید مسأله بازتعریف اختیارات دولت انتخابی را در اولویت قرار دهد—کاری دشوار اما ضروری که از دوره خاتمی تا امروز همه دولت‌ها به آن اشاره کرده‌اند اما هنوز به نتیجه نرسیده است.
