یارانه پنهان و بنزین/به بهانه اجرای مصوبه دولت برای سوخت

هادی کحال‌زادهT کارشناس ارشد اقتصاد انرژی و دکترا سیاست گذاری اجتماعی در هم میهن نوشت: دولت آقای پزشکیان، ظاهراً عزم خود را برای تغییر قیمت بنزین جزم کرده است. رئیس‌جمهور محترم در یکی از گفت‌وگوهای تلویزیونی خود با طرح این پرسش که آیا با تخصیص ناعادلانه ۱۵۰ میلیارد دلار یارانه پنهان انرژی می‌توان کشور را اداره کرد، به درستی نظام ناعادلانه توزیع درآمد و ثروت ملی را مورد نقد قرار دادند.

بدون ورود به جزئیات و یا پیش‌بینی چگونگی این تغییرات،‌ واکاوای مفهوم یارانه پنهان به عنوان یکی از پایه‌های استدلالی موافقان افزایش قیمت بنزین ممکن است در این مسیر راهگشا باشد. خصوصاً اینکه یارانه پنهان به جای کمک به ارزیابی اثربخشی و کارآمدی سیاست‌ها،‌ به ابزاری برای توجیه راهکارهای بخشی، تک‌خطی و صرفاً قیمتی تبدیل شده است. نتیجه نیز نه حل مسئله، بلکه ایجاد بحران‌های تازه برای کشور خواهد بود. 

بحث بنزین و بهره‌مندی عادلانه از ثروت ملی در تمام دولت‌های پس از انقلاب مطرح بوده است. در سال ۱۳۶۰، شهید رجایی با نقد فاصله میان قیمت تمام‌شده ۳۰ ریالی بنزین و قیمت فروش ۱۰ ریالی آن، این اختلاف را ناعادلانه می‌دانست و خواهان تخصیص ۲۱۰ میلیون تومانی این فاصله به روستائیان سالمند و نیازمندان کشور بود. در دهه ۷۰ مفاهیم «خطای نوع اول و دوم» و در دهه ۸۰ مفاهیم «یارانه آشکار و پنهان» برای توضیح ناکارآمدی نظام توزیع منابع به ادبیات سیاستگذاری در ایران راه پیدا کرد. خطای نوع اول و دوم به بهره‌مندی افراد غیرمستحق و عدم بهره‌مندی افراد مستحق از حمایت یارانه‌ای تاکید داشت.

یارانه پنهان نیز به هزینه فرصت ازدست‌رفته‌ی حامل‌های انرژی یا منابعی توزیعی اشاره داشت. برآورد دولت آقای احمدی‌نژاد از میزان یارانه‌های پنهان حدود ۸۰ تا ۹۰ هزار میلیارد تومان (حدود 90 میلیارد دلار سال ۱۳۸۷) بود که به همراه ۱۱ میلیارد دلار یارانه آشکار تخصیصی در بودجه، به عدد حدودی ۱۰۰ میلیارد دلار می‌رسید. فارغ از حجم بالای ۲۰ تا ۲۵درصدی آن از تولید ناخالص داخلی، استدلال می‌شد که  ۷۰ درصد این یارانه، صرفاً توسط ۳۰ درصد جامعه مورد استفاده قرار می‌گیرد. 

بر همین اساس، طرح هدفمندی یارانه‌ها، ۴۰ درصد منابع را به مردم، ۱۰ درصد را به بخش سلامت و ۵۰ درصد را به صنعت اختصاص می‌داد. اما در عمل، آزادسازی قیمت حامل‌های انرژی تنها ۱۹ میلیارد دلار درآمد ایجاد کرد (یعنی ۱۹ درصد) و مابقی۲۲ تا ۲۳ میلیارد دلار از سایر حوزه‌ها تامین شد تا صرفاً ۴۰ درصد بخش پرداخت به مردم تامین شود. بخش سلامت و صنعت نیز از این منابع وعده‌داده‌شده محروم ماندند. مراجعه به این سابقه تاریخی، میزان محدودیت مفهوم یارانه پنهان را به خوبی نشان می‌دهد.

نارسایی دیگر مفهوم یارانه پنهان،‌ نه در دقت پیش‌بینی، بلکه خطا از نحوه‌ی استفاده از آن است.  اساساً مفهوم یارانه پنهان در ادبیات سیاستگذاری رفاه اجتماعی، بر هزینه‌های دولت پنهان رفاه «invisible welfare state» و ترجیحات نظام سیاست‌گذاری یا فساد و یا رانت‌های که در دولت رفاه پنهان وجود دارند تمرکز دارد.

به عبارتی،‌ دولت با معافیت‌های مالیاتی یا گمرکی،‌ به بخش‌هایی از جامعه امتیازاتی اعطا می‌کند که به آن یارانه پنهان گفته می‌شود. یارانه پنهان البته در مفهوم اقتصادی هزینه فرصت نیز،‌ فاصله‌ی از دست رفته شرایط مطلوب را با شرایط موجود، کمی‌سازی می‌کند. اما مفهوم حسابداری که هزینه تحقق‌یافته را در نظر ‌بگیرد نیست و مقدار آن بسته به فروضی است که با تغییر آن فروض، نتایج نیز طبعاً متفاوت می‌شود. 

در ایران اما بدون توجه به این محدودیت‌ها،‌ از یارانه پنهان به عنوان میزان پرداخت انتقالی به خانوارها در مصرف انرژی استفاده می‌شود. بنابراین به جای نگاه سیستمی به موضوع انرژی و محاسبه آن برای نظام تولید،‌ توزیع و مصرف انرژی صرفاً بر مصرف خانوارهای ایرانی متمرکز شده است.  با استفاده از منطق رایج محاسبه‌ای یارانه پنهان برای بخش تولید و توزیع و مصرف، البته به خوبی می‌توان روایت مسلط از میزان یارانه پنهان پرداختی به مصرف‌کننده را به چالش کشید. فرضاً از ۱۳۰ میلیون لیتر مصرف روزانه بنزین کشور، با کسر حداقل ۱۰ میلیون لیتر قاچاق، ۱۲۰ میلیون لیتر مصرف روزانه ما در روزهای غیراوج است.

از  21.53 میلیون خودرو موجود در کشور 19.3 میلیون آن (۹۰درصد) خودورهای تولید داخل هستند که معادل ۱۰۰ میلیون لیتر در روز مصرف را به خود اختصاص داده‌اند. مصرف دو برابری این خودروها نسبت به متوسط جهانی،‌ معادل ۵۰ میلیون لیتر در روز بنزین خواهد بود. به عبارت دیگر،‌ اگر خودروهای ما مطابق استانداردهای جهانی سوخت مصرف می‌کردند، بدون در نظر گرفتن ناکارآمدی نظام حمل و نقل عمومی و ترافیک، متوسط روزانه مصرف معادل ۷۰ میلیون لیتر باقی می‌ماند.  

با همین استدلال در بخش تولید نیز،‌ ۵۰ میلیون لیتر در پالاشگاه اراک و ستاره خلیج فارس و ۷۰ تا ۷۵ میلیون لیتر در ۸ پالایشگاه دیگر کشور تولید می‌شود. این ۸ پالایشگاه به دلیل فرسودگی بالا و پایین بودن ضریب پیچیدگی نلسون، معادل ۶۵ تا ۷۰ میلیون لیتر کمتر از میزان استاندارد جهانی تولید می‌کنند.

به عبارتی به جای تولید ۱۲۰ میلیون لیتر بنزین، باید شاهد تولید روزانه ۱۹۰ میلیون لیتر بنزین می‌بودیم صرفاً اگر پالایشگاه‌های قدیمی کشور در متوسط استاندارد جهانی به تولید فرآورده می‌پرداختند.  مسئولیت فاصله‌ی استاندارد ۷۰ میلیون لیتری مصرف و ۱۹۰ میلیون لیتری تولید،‌ از بین رفتن ۱۲۰ میلیون لیتر روزانه بنزین نه ترجیحات مصرفی خانوارهای ایرانی، بلکه کاستی‌های نظام تولید و مصرف بنزین است. 

با فرض قیمت ۴۶ تا ۴۷ سنتی برای هر لیتر بنزین فوب خلیج فارس، یارانه پنهان بنزین معادل ۲۰ میلیارد دلار یا سرانه ۲۳۰ دلار در سال برای هر ایرانی خواهد بود.  در مورد گازوئیل نیز همین وضعیت برقرار است. از ۱۲۰ میلیون لیتر تولید و مصرف روزانه، ۸۸ میلیون لیتر در هشت پالایشگاه فرسوده تولید می‌شود.

اگر به‌جز پالایشگاه ستاره خلیج فارس و اراک، سایر پالایشگاه‌ها مطابق استاندارد جهانی عمل می‌کردند، تولید روزانه باید ۱۵۰ تا ۱۶۰ میلیون لیتر می‌بود. با اضافه کردن ۱۰ تا ۱۵ میلیون لیتر قاچاق روزانه، رقم اتلاف حدود ۵۰ میلیون لیتر گازوئیل به دست می‌آید که معادل ۱۰ میلیارد دلار یارانه پنهان است. به این لیست البته می‌توان میزان اتلاف ۳ برابری شبکه انتقال برق در مقایسه با استانداردهای جهانی،‌ بهره‌وری بسیار پایین نیروگاه‌های بخاری کشور و مصرف بالا و ناکارآمدی لوازم گرمایشی را افزود تا یارانه پنهان نظام تولید،‌ توزیع و مصرف برق را نیز به‌دست آورد. 

ذکر این نکته ضروری است که برآوردهای این نوشته براساس آمارها و گزارشات رسمی و به صورت کلی برای برآورد کمی میزان اتلاف انرژی است و طبعاً عدد دقیق در هربخش، نیازمند بررسی و مطالعه دقیق دستگاه متولی در آن بخش می‌باشد هرچند در نتیجه‌گیری کلی تفاوتی ایجاد نخواهد کرد. 

نتیجه‌گیری کلی اما این است که به جای روایت‌سازی یک‌طرفه از ناکارآمدی و اتلاف منابع،‌ اگر از یارانه پنهان به عنوان یک معیار میانجی یا پرواکسی در میان ابزارهای مختلف ارزیابی فاصله‌ای موجود با شرایط مطلوب استفاده شود و محدودیت‌های آن درک شود، به سیاستگذار در انتخاب سیاست موثرتر کمک خواهد کرد.

یارانه پنهان نه به عنوان هزینه تحقق‌یافته، بلکه به عنوان معیاری برای اولویت‌گذاری به بخش‌های ناکارآمد، حتماً به سیاستگذار نشان خواهد داد که تکیه صرف بر شوک قیمتی بنزین جهت تغییر ترجیحات مصرفی خانوار تا چه میزان خطاست و بدون اصلاحات تدریجی قیمتی و غیرقیمتی و اولویت‌بندی در اصلاح بخش‌های ناکارآمدتر نظام تولید و مصرف انرژی، هرگونه مداخله‌ی قیمتی چگونه به تعیمق بیشتر بحران منجر خواهد شد. 

تجربه‌ی ۵ دهه گذشته نیز به خوبی نشان می‌دهد که حل مسئله بنزین بدون درک آن به عنوان بخشی از یک سیستم یکپارچه شامل تولید، توزیع و مصرف و بدون استفاده همزمان ابزارهای قیمتی و غیرقیمتی برای بهبود کارایی،‌چگونه ناکام مانده است. همانطور که تثبیت قیمت حامل‌ها به شیوه‌ی مجلس هفتم به روند روبه مدیریت تولید و توزیع و مصرف انرژی در دهه ۸۰ آسیب زد،‌ شوک قیمتی آبان ۱۳۹۸ نیز در حل مسئله ناکام ماند و به بحران‌های اجتماعی و سیاسی دامن زد. 

223223