سرمایه‌های نهادی از‌جمله قانون كشور، با كلنگ تخریب نمی‌شوند؛ بلكه با فشردن یك دكمه از صفحه اجرا حذف می‌شوند. همچنین با بتون و میلگرد ساخته نمی‌شوند؛ بلكه با شكیبایی در گفت‌وشنود سنجشگرانه ساخته می‌شوند و توسعه می‌یابند. اكنون باید دید كه مجلس آیا در پاسداری از سرمایه‌های نهادی كشور و در صورت لزوم توسعه سنجیده آنها، مانند جراحی حاذق عمل می‌كند و در حد ضرورت بدنه قانونی كشور را می‌شكافد یا این سرمایه‌های نهادی را یكسره كنار می‌گذارد؟
امروز کمیسیون عمران مجلس لایحه مشاركت عمومی و خصوصی را بررسی می‌کند. متن لایحه به عقیده برخی تحلیلگران ایرادهای دارد. شما این متن را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
در آغاز تصریح می‌كنم این گفت‌وگو را به‌عنوان وظیفه اخلاقی یا تكلیف حرفه‌ای متخصص قوانین و مقررات مناقصات و معاملات كشورم ایران انجام می‌دهم. اگر دیدگاه رسمی یك نهاد پژوهشی و معتبر كشور مؤید صحت كارشناسی این نوشتار باشد، باز هم مسئولیت نوشتار حاضر با شخص نویسنده است. به‌عنوان پژوهشگری كه سال‌ها از وجوه عمومی كشور حقوق گرفته است تا در چنین روزی از حریم «معاملات عمومی كشور» پاسداری كند. دلیل این گفت‌وگو تعلق به ایران است و نه تعلق به هیچ سازمان یا مركزی.
در ابتدا باید تأکید کنم دو خطر همیشه مباحث كارشناسی را تهدید می‌كند؛ یكی خطر هیاهوی جناحی یا گروهی و دیگری خطر سفسطه ناشی از لجاجت یا منفعت شخصی. حفاظت از حقوق ملت در پرتو مباحث دقیق و كارشناسی، یك راه بیشتر ندارد: گفت‌وشنود سنجشگرانه و كارشناسانه.
البته در مجلس دهم رئیس كمیسیون عمران فرصت بسیار خوبی برای گفت‌وشنود دقیق كارشناسی فراهم کرد؛ اما بعدا با حضور نایب‌رئیس كمیسیون، دستاوردهای این گفت‌وشنود كنار گذاشته شد. در مجلس یازدهم نیز رئیس كمیسیون عمران فرصتی چند‌ماهه برای بررسی‌های دقیق كارشناسی فراهم کرد.
اینك برای همه صاحبان حق و كارشناسان موضوع می‌‌گویم که از نظر متخصصی كه دو دهه با دقت و جدیت روی طرح‌های عمرانی و معاملات عمومی كشور مطالعه كرده است، این شیوه، مناسب و درست نیست. دلیل آن را در ادامه عرض می‌كنم؛ چون آنچه در این نوشتار می‌نویسم، موضوعاتی علمی و كاملا باز هستند و هیچ‌گونه طبقه‌بندی ندارند و برای مشاركت دیگر كارشناسان و صاحبان حق در كشور، از منظر تحلیلی به آن می‌پردازم.
قبلا تأکید کرده‌ام که ایراد روش‌شناسی لایحه مشاركت عمومی و خصوصی آن است كه تحت عنوان بسیار خوب و ارزشمند «مشاركت عمومی و خصوصی» از كمترین مشاركت در روش تدوین برخوردار است؛ ولی ایراد اساسی در درون متن كنونی روی میز، آن است كه انبوهی از موارد و نكات فرعی و كم‌اهمیت‌تر سبب شده است نكات اصلی و مهم‌تر به‌شدت پنهان یا مغفول بماند. گذشته از اینكه انواع مغایرت‌ها با اصول قانون اساسی و حتی با بدیهیئت ادبیات حقوقی و قانون‌گذاری در متن به چشم می‌خورد و می‌توان گفت متن موجود ازنظر شاخص‌های ارزیابی قانون، مصداق «قانون بد» شده است. متأسفم كه موضوعی با اهمیت و آثار گسترده مالی و اجتماعی، مانند «مشاركت عمومی و خصوصی» دارای متنی تا این حد ضعیف است. در آینده، می‌توان هم درباره روش تدوین و هم درباره نقایص متن موجود به تفصیل بنویسیم؛ چون این متن، قابلیت زیادی برای تدریس و آموزش -به‌عنوان یك متن قانونی بد و پر از نقص– دارد؛ اما در این گفت‌وگو به یك ایراد و البته ایراد بنیادی آنچه روی میز گذاشته‌اند، می‌پردازم؛ یعنی سر‌در‌گم‌بودن متن در برابر پرمفسده‌‌ترین حوزه مدیریت عمومی؛ آن هم در حساس‌ترین مقطع آن. یعنی چگونگی اعطای قراردادها یا واگذاری امتیازات، معافیت‌ها و تسهیلات بخش عمومی به افراد.
این غفلت اساسی را كه سبب شده است لایحه سردرگم بماند، بیشتر توضیح می‌دهید؟
در هر قرارداد بخش عمومی (از‌جمله پیمانكاری، خرید كالا یا سرمایه‌گذاری و دیگر انواع)، آنچه از اهمیت بسیار زیادی برخوردار است، این است كه اولا بخش عمومی چه چیزی به دست می‌آورد و چه حقوقی كسب می‌كند؟ ثانیا بابت این دستاورد، چه حقوقی را واگذار و چه امتیازات و اختیاراتی را اعطا می‌كند؟
مثلا در قراردادهای «مشاركت عمومی و خصوصی»، در تشریح و تحلیل حقوق بخش عمومی (عوض اول) باید این سؤالات را پرسید:
1. سطح كیفی محصول حاصل از این قرارداد مشاركت چیست؟ آیا سرمایه‌گذار دیگری وجود نداشت كه سطح كیفی بالاتری ارائه دهد؟
2. چه میزان محصول به دست مردم خواهد رسید؟ آیا هیچ سرمایه‌گذار دیگری وجود نداشت كه میزان بیشتر و مناسب‌تری از محصول ارائه كند؟
3. این محصول در چه زمانی به دست مردم خواهد رسید؟ آیا هیچ سرمایه‌گذار دیگری نمی‌شد یافت كه در زمان مناسب‌تری به محصول برسیم؟
4. چگونه می‌توان اطمینان یافت كه این محصول با مرغوبیت لازم به دست مردم خواهد رسید؟
5. چگونه می‌توان اطمینان یافت كه این محصول در مقدار و زمان مناسب به دست مردم برسد؟
6. آیا باید صبر كرد تا زمان تحویل محصول فرابرسد و تازه آن هنگام به احراز موارد بالا بیندیشیم؟
7. آیا روش‌هایی برای احراز این موارد در زمان پیش از انعقاد قرارداد و اعطای امتیازات وجود ندارد؟
همچنین در قراردادهای «مشاركت عمومی و خصوصی»، در تشریح و تحلیل تعهدات بخش عمومی (عوض دوم) باید پرسید:
1. چه معافیت‌هایی به سرمایه‌گذار اعطا می‌شود؟ این معافیت‌ها دارای چه ارزش مالی است؟
2. چه اندازه كمك‌های دولتی مانند «یارانه سود»، «وجوه اداره‌شده»، «وجوه تکمیلی»، «کمک غیرنقدی»، «تعهد دولت مبنی‌بر خرید محصول»، «پرداخت مابه‌التفاوت بها»، «سایر تعهدات طرف عمومی»، «حمایت‌های صادراتی»، «مجور ایجاد کاربری‌های چندگانه» و «مجوز ایجاد تأسیسات جانبی اقتصادی» و «دیگر مشوق‌ها» (كه مجوز همه آنها در همین لایحه اخذ شده است) به این سرمایه‌گذار اعطا می‌شود؟ آیا دیگر سرمایه‌گذاران احتمالی نیز همین میزان كمك دولتی را درخواست می‌كردند؟
3. چه حقوق انحصاری به سرمایه‌گذار اعطا می‌شود؟ ارزش مالی این حقوق انحصاری چگونه محاسبه شده است؟
4. چند سال اجازه بهره‌برداری به سرمایه‌گذار داده می‌شود؟ سایر سرمایه‌گذاران چند سال اجازه بهره‌برداری می‌خواستند؟
5. چه میزان از اموال دولتی ترهین شده است؟ آیا سرمایه‌گذاران دیگری نیز می‌توانستند از همین میزان ترهین اموال دولتی برخوردار شوند؟
6. شیوه تصمیم‌گیری مدیران دولتی برای جابه‌جایی اعتبارات از برخی طرح‌ها به برخی طرح‌های دیگر چه بوده است؟
7. با چه معیارها و دلایلی، برخی پروژه‌ها و سرمایه‌گذاران آنها از این جابه‌جایی اعتبارات برخوردار می‌شوند و برخی دیگر نمی‌شوند؟
هرگونه سستی در یافتن پاسخ پرسش‌های نخست (درباره حقوق دولت) یا هرگونه سستی در اطمینان از كفایت این پاسخ‌ها و نیز هرگونه گشاده‌دستی زیاده در كنترل پاسخ‌های گروه دوم (درباره تعهدات دولت)، زمینه‌ساز فساد در معاملات بخش عمومی است. فساد در معاملات بخش عمومی، به گواهی مطالعات بین‌المللی، بزرگ‌ترین و محتمل‌ترین نوع فساد در حوزه عمومی است.
آیا اندازه‌گیری یا تخمینی از فساد در معاملات بخش عمومی وجود دارد؟
طبق گزارش «سازمان همكاری و توسعه اقتصادی» (OECD)، اگر كل رشوه‌های دولتی را در هشت گروه دسته‌بندی كنیم كه فقط یكی از گروه‌ها «معاملات بخش عمومی» باشد و دیگر گروه‌ها مواردی مانند «اخذ تسهیلات» و «صدور مجوزها» و آخرین یا هشتمین گروه نیز موارد ناشناخته و متفرقه باشد، حجم رشوه‌ها –به‌عنوان عینی‌ترین شاخص اندازه‌گیری فساد– در «معاملات بخش عمومی» اولا از تك‌تك آن گروه‌های دیگر و حتی از گروه ناشناخته و متفرقه نیز بزرگ‌تر است.
ابعاد عظیم فساد در «معاملات بخش عمومی» هنگامی بیشتر نمایان می‌شود كه توجه كنیم حجم رشوه‌های پرداخت‌شده در «معاملات بخش عمومی»، به‌تنهایی از مجموعه آن هفت گروه دیگر نیز بزرگ‌تر است. حجم رشوه‌های «معاملات دولتی» به‌تنهایی 57 درصد و حجم مجموع كل رشوه‌های دیگر در حكمرانی (شامل ناشناخته و...) فقط 43درصد است.
برای مدیریت این محل پرخطر و مستعد فساد، باید سازوكارهای بسیار دقیقی طراحی كرد. این سازوكارها فقط بازرسی بیشتر نیست، بلكه خط‌مشی‌گذاری دقیق برای انواع سازوكارهای فنی و تخصصی نیز هست. در مدل‌های پیشنهادی سازمان ملل در قراردادهای مشاركت عمومی و خصوصی نیز مهم‌ترین و مفصل‌ترین بخش قانون (خط‌مشی‌گذاری)، طراحی همین سازوكارهاست. این سازوكارها را در اصطلاح قوانین كشور ما «تشریفات برگزاری مناقصات» می‌نامند. خوشبختانه قانون‌گذاری در این موضوع در كشور ما بیش از یك قرن سابقه و تجربه دارد. در این یك قرن، تلاش ملی برای شفافیت‌زایی و عدالت‌افزایی، یكی از نقاط درخشان «قانون برگزاری مناقصات» بوده كه درواقع قانونی است برای انواع متنوعی از مدرن‌ترین معاملات.
آیا درباره این ضعف لایحه با این ابعاد بزرگ، یعنی عدم توجه به موضوع مهم برگزاری مناقصات،قبلا تذكر یا هشدار داده‌اید؟ چه نتیجه‌ای داشته است؟
سازمان برنامه در سال 98 كارشناسان صندوق بین‌المللی پول را دعوت كرد و نهادها و سازمان‌های مرتبط را نیز فراخواند تا درباره همین «لایحه مشاركت عمومی و خصوصی» نظرات كارشناسان بین‌المللی را بشنوند. این كارشناسان در نهایت صراحت گفتند: مگر می‌شود بدون «مناقصه» به كسی كار «مشاركت عمومی و خصوصی» داد؟ این كارشناسان بین‌المللی مدعو سازمان برنامه در‌نهایتِ صراحت و با تأكید بسیار گفتند: همین لایحه‌ای كه دولت به مجلس ارائه كرده است، نیازمند حداقل دو نیم صفحه تبیین سازوكارهای مناقصات است. اما كسانی كه منویاتی خلاف این درس‌ها داشتند، آن توصیه‌ها را كنار گذاشتند و انگارنه‌انگار كه این همه رفت‌وآمد برای شنیدن نظر كارشناسان صندوق بین‌المللی پول درباره همین لایحه بوده است.
برخلاف سخنان خلاف واقع یا بی‌مطالعه‌ای كه می‌گویند: «قانون مناقصات با مشاركت تعارض دارد»، مطالعات دقیق نشان می‌دهد كه «قانون برگزاری مناقصات» اصلا و ابدا محدود به مناقصات در معنای محدود و مضیق «ارزان بخر و انبان بخر» یا «كمترین قیمت» نیست. در مسیر تكاملِ معاملاتِ بخش عمومی ایران، «قانون برگزاری مناقصات» یك اقدام كاملا توسعه‌ای محسوب می‌شود. یعنی مفاهیم كهن را توسعه داده است، بدون هیاهوی تغییر نام و بازی با الفاظ به بهسازی سازوكارها پرداخته است. یعنی در عمل معنای كلمه «مناقصه» را توسعه داده است و آن را از خرید «برپایه كمترین قیمت» به خرید «با مناسب‌ترین قیمت» ارتقا داده است و تمام لوازم آن را هم پیش‌بینی كرده است. چه‌بسا، همین حالا و در سایه همین قانون عملا، حتی فرمول خرید «برپایه ارزش» در آیین‌نامه‌های اجرائی دولت درج شده است و اكنون سال‌هاست كه مورد استفاده است.
البته برای تسهیل كار مشاركت می‌توان آیین‌نامه‌های اجرائی قانون برگزاری مناقصات را روان‌تر نیز کرد. شاید هم لازم باشد در برخی موارد یكی، دو ماده قانون برگزاری مناقصات اصلاح شود كه این نیز می‌‌تواند امری معقول و منطقی باشد؛ به شرط آنكه نیاز قوه مجریه با رعایت حقوق قوه مقننه به انجام رسد. در هر یك از این دو صورت، لازم نیست كه سرمایه‌های نهادی كشور را تخریب كنیم. آن‌هم سرمایه نهادی مانند «قانون برگزاری مناقصات» كه در كنار تمام نقایص ذاتی كارهای بشری، باز‌هم در مقایسه با دیگر قوانین كشور همچنان از درخشان‌ترین قوانین كنونی است. به‌طور مشخص از همین «لایحه مشاركت عمومی و خصوصی» چند سر و گردن بالاتر است.
متأسفانه نوعی كم‌اطلاعی، سطحی‌نگری یا شتاب‌زدگی كه با تمایل عام به قانون‌گریزی و قاعده‌گریزی دست به دست هم داده است. درنتیجه سبب شده است بدون هیچ‌گونه مطالعه دقیق و قابل‌اعتماد، فضایی راه بیفتد برای كنار‌گذاشتن بیش از یك قرن تجربه و مطالعه در این زمینه. این فضا حتی سبب نادیده‌گرفتن حقوق مجلس در قانون‌گذاری در این حوزه شده است. باید دقت كرد كه تصویب اصول و قواعد معاملات دولتی از حقوق قوه مقننه است و به‌هیچ‌وجه خط‌مشی‌گذاری در این حوزه مهم و پرمفسده را نمی‌توان به هیچ مجری یا كارگزاری سپرد. در نهایت باید توجه داشت كه اولا هیچ مطالعه قابل‌اتكایی برای كنار‌گذاشتن قانون برگزاری مناقصات وجود ندارد بلكه كاملا برعكس، مطالعات چند‌ساله كاملا مؤید سازگاری زیاد «قانون برگزاری مناقصات» برای ارجاع كار قراردادهای مشاركت است و فقط كافی است آیین‌نامه‌های اجرائی قانون ارتقا یابند. ثانیا اگر روزی مطالعه‌ای انجام شود كه نشان بدهد «خود احكام قانون برگزاری مناقصات نیازمند اصلاح است، آن موارد استثنائی اصلاح قانون نیز باید حتما به دست مجلس صورت گیرد».
سرمایه‌های نهادی از‌جمله قانون كشور، با كلنگ تخریب نمی‌شوند بلكه با فشردن یك دكمه از صفحه اجرا حذف می‌شوند. همچنین با بتن و میلگرد ساخته نمی‌شوند بلكه با شكیبایی در گفت‌وشنود سنجشگرانه ساخته می‌شوند و توسعه می‌یابند. اكنون باید دید كه مجلس آیا در پاسداری از سرمایه‌های نهادی كشور و در صورت لزوم توسعه سنجیده آنها، مانند جراحی حاذق عمل می‌كند و در حد ضرورت بدنه قانونی كشور را می‌شكافد یا این سرمایه‌های نهادی را یكسره كنار می‌گذارد؟ اكنون باید ناظری هشیار بود كه آیا مجلس از حقوق خود در خط‌مشی‌گذاری معاملات بخش عمومی چشم‌پوشی می‌كند یا حقوق خانه ملت را به بخش‌هایی از ادارات دولت تقدیم می‌كند؟ اكنون باید ناظری دقیق بود و تماشا كرد كه آیا مجلس در میان دو نظم دسترسی پیش‌رو كدام‌یك را انتخاب می‌كند: «نظم دسترسی آزاد» یا «نظم دسترسی محدود» را؟
